Control de las FFAA y División de Poderes

 

En la región hay casos dramáticos de FFAA que se constituyeron en factores permanentes de opresión política y abuso de poder sobre sus ciudadanos; otros en que sectores políticos civiles incapaces de conquistar democráticamente el poder y mantenerlo indefinidamente, construyeron FFAA a su imagen y semejanza para que los afirmaran; otros que cooptaron a sus mandos -mediante la corrupción o ventajas económicas y sociales- para que los ayudaran a imponer políticas que la ciudadanía no aceptaba de buen grado. Ha habido también casos en que disputas entre poderes del estado, ejecutivo contra legislativo, se resolvieron mediante la incitación a las FFAA para que actuaran contra uno u otro bando.

En Chile tenemos casos dramáticos: La revolución de 1891, en que el Poder Ejecutivo y el Legislativo no pudieron llegar a acuerdo y se jugaron por dividir a las FFAA tratando cada uno de capturar una parte mayor de ellas para enfrentar violentamente a sus oponentes. Tenemos también el intento –fallido- de Allende de capturar a las FFAA o lograr su división, para inclinar a su favor la correlación de fuerzas para imponer su revolución.

En Chile, la sapiencia política común en estos años, ha tratado de ocultar estas verdades para eludir sus culpas y dar sustento a una “transición” que parece finalmente superada y que señala el momento de comenzar dar la cara y decir verdades. Como sea, tenemos un asunto importante que despejar –como regular el empleo de las FFAA- y dejar de simular que el día 10 de septiembre de 1973 alguien dejó abierta la puerta del zoológico y las fieras escaparon a alterar la paz de la “copia feliz del Edén”.

Las Fuerzas Armadas son una parte esencial del Estado. Son diferentes a los poderes ejecutivo, legislativo y judicial, pero simultáneamente conforman la estructura básica de la función estatal. El Estado está pensado, creado y jurídicamente concebido en una perspectiva de normalidad. Las Fuerzas Armadas, por su parte, están previstas para casos excepcionales de la vida estatal.

Durante el estado de normalidad, las FFAA cumplen su función por medio del desarrollo de la planificación, organización, educación, entrenamiento de las fuerzas y el desarrollo de doctrinas para enfrentar un caso excepcional de características desconocidas y de ocurrencia imprevisible.

La primera función principal de las Fuerzas Armadas es la defensa del país: estado, gobierno, nación y territorio. Es decir se trata de garantizar la integridad territorial de la nación y restablecerla en caso de violación, así como para defender y proteger el orden estatal de su país y a sus ciudadanos de cualquier agresión del exterior.

En el cumplimiento de esta función, la medida fundamental de la integración de las Fuerzas Armadas al orden democrático es respecto a quien decide sobre la paz o la guerra, las Fuerzas Armadas o la dirigencia política del Estado.

Una segunda función principal de las Fuerzas Armadas es el constituir un último elemento de seguridad contra intentos internos de golpe, que pueden amenazar la existencia del Estado.

Esta función es en el entendido que no deben ser las propias Fuerzas Armadas las que decidan su misión interna como último medio para asegurar la existencia del Estado; esta decisión debe ser tomada por la dirigencia política del Estado.

Las Fuerzas Armadas son un instrumento de la dirigencia estatal, no son actores que actúan independientemente. Y tampoco las Fuerzas Armadas deben considerarse como garantes independientes de la Constitución o del orden estatal en el caso de que el Estado incurra en un conflicto que no represente una amenaza existencial. El problema se hace aun mas complejo cuando ello ocurre, es decir, cuando un conflicto político interno constituye una amenaza existencial -real y concreta- para el estado.

Un tercer ámbito por dilucidar se refiere al uso de las FFAA en tareas diferentes a las dos principales ya identificadas.

A veces parece no sólo atractivo sino también razonable, emplear a las Fuerzas Armadas, como factor único, funcional, con poder y capacidad para resolver problemas internos del Estado, es decir, problemas que no tienen nada que ver con las funciones básicas de las Fuerzas Armadas, como fue, por ejemplo, el empleo de fuerzas de la Armada de Chile durante el incendio de Valparaíso el año 2014.

Este empleo, al menos teóricamente, implica dos aspectos a considerar: el gobierno debe estar consciente de los riesgos en que incurre, ya que en adelante las Fuerzas Armadas -llamadas a funciones que no son de su incumbencia- pueden llegar a considerarse como las únicas capaces de resolver  problemas graves en el país. Eso a su vez intensifica el que las Fuerzas Armadas puedan considerarse también la solución de crisis que no están dentro de sus obligaciones sino que son internas del Estado, aun sin haber sido llamados. En otro orden de cosas, si los otros factores de orden del Estado, en especial la policía, son muy débiles o muy pequeños en número, para resolver problemas como por ejemplo, la prevención del terrorismo, no queda otra alternativa que responder a través de una intensificación del empleo de personal militar, con  equipamiento e instrucción adecuado para poder cumplir esos roles. No obstante, según su naturaleza, las Fuerzas Armadas no son policías de la seguridad interna.

Esto nos conduce a otro aspecto esencial de la integración de las Fuerzas Armadas dentro del Estado: la medida de esta integración depende decisivamente de las reglas especiales y concretas, particulares para cada país, que se establezcan para las Fuerzas Armadas y sus miembros en la vida cotidiana del estado. 

La Constitución. Lo señalado nos lleva a que las misiones -en sus dos ámbitos, interno y externo- que el Ejecutivo pueden asignar a las FFAA, así como las formas, condiciones y oportunidades en que se dispongan, deben estar previstas y claramente establecidas en la Constitución y ser parte de los acuerdos básicos de la sociedad.

En este punto también se hace evidente que esas previsiones deben apuntar tanto a (1) evitar que las FFAA intervengan en el ámbito político como (2) a que el Poder Ejecutivo emplee discrecionalmente a las FFAA para sus fines particulares, por lo que ambas situaciones deben encuadrarse en una casuística estrictamente establecida en la Constitución y que su cumplimiento sea fiscalizado por el Poder Legislativo y por el Poder Judicial, en lo que eso sea pertinente, por medio del ordenamiento legal.

Tenemos un caso nacional que muestra este asunto.

El 3 de enero de 1971 se aprobó el “Estatuto de Garantías Constitucionales” que el Partido Demócrata Cristiano (PDC ) exigió a Allende para ratificar su triunfo electoral en el Congreso. El PDC exigió que “se respeten las estructuras orgánicas y jerárquicas las FFAA y el Cuerpo de Carabineros, los sistemas de selección, requisitos y normas disciplinarias vigentes, se les asegure un equipamiento adecuado y su misión de velar por la seguridad nacional, no se utilicen las tareas de participación que se les asigne en el desarrollo nacional para desviarlas de sus funciones específicas ni comprometer sus presupuestos, ni se creen organizaciones armadas paralelas a las FFAA y Carabineros”.

Cuando esta discusión se inició, esta exigencia mereció una airada respuesta de Allende: “Soy intransigente defensor de las prerrogativas del Jefe el Estado … porque eso es una atribución privativa del Presidente de la República y seré celoso cautelador de sus atribuciones constitucionales … nunca nadie ha cuestionado la calidad de Generalísimo de las FFAA que por mandato constitucional asume el Presidente de la República. Esta condición, consubstancial a nuestro régimen jurídico, no admite intermediario en las relaciones entre los Altos Mandos y el Jefe del Estado”.

Al cabo, el “Estatuto de Garantías Constitucionales” se aprobó, pero cada parte la interpretó a su conveniencia.

De partida, Allende desconoció por completo la validez del Estatuto de Garantías Constitucionales, descalificándolo como una mera “necesidad táctica” para asegurar la toma del poder y luego involucró a los Altos Mandos de las FFAA en la materialización de sus políticas llegando al extremo de plantear al general Ruiz Danyau que asumiría como Comandante en Jefe de la FACH, que el cargo llevaba consigo, obligatoriamente, su ingreso como Ministro a su Gobierno. La oposición, que luego incluyó al PDC, usó por su parte este estatuto para dar luz verde a la destitución de Allende por parte de los militares, pero sin hacerse cargo de los efectos y consecuencias de su acción.

La ausencia de disposiciones claras y precisas en la Constitución dejó un espacio que permitió una discrepancia crítica que no pudo ser resuelta en forma inequívoca, que permitió el incremento de la conflictividad política y la elusión de las responsabilidades de los actores políticos y su transferencia en exclusividad a las FFAA.

Otro aspecto central de la integración de las Fuerzas Armadas en el orden democrático estatal es la seguridad de la primacía del sistema político completo (Ejecutivo, Legislativo y Judicial) mediante el fraccionamiento del mando de ellas, es decir, que la autoridad sobre las FFAA esté dividida en competencias parciales claramente establecidas en la Constitución.

En breve, la supremacía sobre las FFAA la tiene la Constitución y tanto los poderes ejecutivo, el legislativo y judicial como las mismas FFAA no reconocen ni ejercen discrecionalidad alguna en el empleo de las FFAA.

Mas aun, la posición central en la administración de las FFAA la debe tener el Ministro de Defensa quien en tiempo de paz es su gestor y administrador.

El Jefe de Estado debe tener menos competencias que el Ministro, en relación con el rodaje de las Fuerzas Armadas, precisamente por ser parte interesada en su uso (y abuso), salvo en tiempo de guerra o crisis calificada por la Constitución, en que puede tomar el mando directo de ellas.

El Proyecto Puentes

Los autores de ese proyecto tienen otra visión. Según su representante en los “Talleres” organizados por el Subsecretario de Defensa, “el vínculo entre el Presidente y las FF.AA. en tiempos de paz pasa por el ministro de Defensa. El Presidente de la República asume la jefatura suprema de las FF.AA. solo en caso de guerra, lo que de por sí constituye una anomalía en un sistema democrático. Debiese existir una supremacía civil en todo momento, cuestión que hoy no ocurre”.

Asimilando “civil” a la figura del Presidente de la República, propone un nivel de discrecionalidad en el empleo de las FFAA que solo presagia conflictos. Tal vez no considere que en algún momento, el Presidente de la República puede ser alguien menos democrático que el expositor y emplear la capacidad  de acción política de las FFAA para sus propios fines.

Señala también que el “Presidente de la República solo (puede) determinar nombramientos, ascensos y retiros a propuesta de los Comandantes en Jefe respectivos, lo que limita la autoridad presidencial sobre las instituciones armadas. Como, además, son los comandantes en Jefe quienes proponen la lista de ascensos y retiros, dependerá de ellos –y no de la autoridad civil– definir la línea de mando que va conformándose en las instituciones castrenses”.

Precisamente esa es la idea, que la política, sus modos, preferencias y necesidades no influya en la selección de los oficiales, sino su apego objetivo al cumplimiento de sus obligaciones profesionales y constitucionales, en vista a tener FFAA no politizadas.

La única supremacía realmente democrática es la de la CONSTITUCIÓN, con la división de poderes y la igual libertad de los ciudadanos, a la cual deben someterse todos los chilenos, en todas las circunstancias.

 

De Elite Legítima a Minoría Dominante.

Sigue válido

Cuando un problema no encuentra solución evidente es prudente revisar las teorías que tratan de explicar el fenómeno para lograr una mejor comprensión del mismo. Nuestra elite política está en crisis y ese es un fenómeno bien estudiado. Una parte mayoritaria de los hombres elegidos para regular los destinos de nuestra sociedad carecen de la eficiencia, honestidad, cultura y capacidad necesaria para regular los destinos de la sociedad independientemente de los regímenes políticos o tipos de gobierno que se vayan sucediendo.

Vilfredo Pareto, Gaetano Mosca y Robert Michels proponen una respuesta que parece ajustarse muy bien a nuestro problema: “cuando los hombres elegidos para dirigir y gobernar a las masas carecen de las virtudes y capacidades necesarias para ello, deben dejar el paso a otros mas capaces”.

En las democracias los pueblos se manifiestan y hacen valer sus intereses mediante la organización del sistema electoral que constituye su arma principal en…

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RUIDO DE SABLES

El 3 de septiembre de 1924 un grupo de 60 militares manifestó su enojo golpeando el piso con sus sables en una sesión del Congreso en que éste debía atender una serie de reformas sociales, en vez de lo cual se dedicó a votar el aumento de su “dieta” parlamentaria.

El Congreso, estimulado por este ruido, 5 días mas tarde, en una sola sesión aprobó las leyes de jornada laboral de ocho horas; supresión del trabajo infantil; reglamentación del contrato colectivo; la ley de accidentes del trabajo y seguro obrero; legalización de los sindicatos; la ley de cooperativas y la creación de los tribunales de conciliación y arbitraje laboral.

Parece evidente que esta manifestación no se ajustó a la Constitución ni a las leyes, pero es también obvio que vino a resolver abusos que la estulticia parlamentaria no mostraba interés en resolver y que amenazaba con mayores peligros.

El golpe de estado del 11 de septiembre de 1973 es también bastante mas que un cuartelazo de un grupo de militares ambiciosos, sino que vino a hacerse cargo de una situación que hasta un antimilitar recalcitrante como Aylwin reconoció, poco antes de su muerte, como insostenible y que nos llevaba derechamente a la guerra civil.

En breve, los ruidos de sables en Chile no son comprensibles sin analizar su contexto y sin reconocer que excepcionalmente vienen a resolver problemas graves que de otro modo solo se agudizarían y que tienen su origen en la incompetencia de la clase política.

En estos días la prensa ha levantado -con alarma- su voz para acallar la expresión de las intenciones del General Director de Carabineros ante un eventual cambio en el sistema previsional de su gente.

Se podría pensar que el diagnóstico político y económico que hacen esas voces respecto de la situación del gobierno en estos días es que nos encontramos en una crisis que va de mala a muy mala. Se podría considerar también que puede haber una intención de amedrentar al Director General y a través suyo a los Comandantes en Jefe Institucionales o que sea una paso adelante en un proceso de “domesticación / cooptación” que lleve a la sumisión militar para incorporarlos al gobierno, como sucedió en Venezuela, Argentina o Bolivia y por último, podría tratarse de un genuino temor a los militares.

Como sea, esta alarma es un síntoma de una grieta profunda en las confianzas entre la Nueva Mayoría y su prensa, con los militares y policías chilenos.

Este reacción coincide con la ofensiva levantada desde el Ministerio de Defensa, en particular por el Subsecretario de Defensa, Marcos Robledo, que en conjunto con Angel Flisfich, publicaron un libro financiado por el PNUD en el marco de su función como think tank para las políticas públicas del actual gobierno, referido al control sobre los militares.

Robledo, en un curso dado por la UAI en la Academia de Guerra del Ejército explica su idea para medir la “gobernabilidad de la defensa” que consiste en la medición de las variables: control, eficacia, eficiencia y conducta.

Cada variable es ponderada según consideraciones teóricas respecto de su impacto en la gobernabilidad.

  • Control 25%
  • Eficacia 12,5%
  • Eficiencia 12,5%
  • Conducta militar 50%”

En pocas palabras, Robledo y Flisfich nos dicen que la Eficacia y la Eficiencia de los procesos de gestión y cumplimiento de las tareas la defensa pesan 25% (12,5% + 12,5%) contra el control sobre ellas que pesa 75% (25%+50%).

En breve, que el gobierno de Chile tiene FFAA fundamentalmente para controlarlas.

La posición del Subsecretario deja constancia de su profunda desconfianza y sospecha hacia las FFAA y sobre todo, de graves dudas respecto a sus convicciones democráticas y de compromiso y lealtad para con las instituciones nacionales; en sentido inverso, muchas personas sienten que la falta de reconocimiento del comportamiento de su sector político durante y con posterioridad al gobierno de Allende y de su entusiasmo colaborativo con gobiernos y FFAA “revolucionarias” de Unasur, arrojan dudas sobre la solidez de sus convicciones democráticas.

Lo señalado muestra que en la sociedad chilena existe un sector político –en general de izquierda- que sospecha y teme a las FFAA y busca una sumisión que no parece útil ni posible; un sector que descree de la incondicionalidad de la vocación democrática de la izquierda y que busca asegurarse que no vuelvan a usar a las FFAA para imponer su ideología y una gran masa de ciudadanos que no está en ninguna de esas posiciones y tiene confianza tanto en la vocación democrática de la izquierda como en la lealtad de las FFAA.

Dado que esta situación es una realidad, parece necesario enfrentarla abierta y explícitamente y no continuar buscando artilugios legalistas o reglamentarios para crear una situación de relaciones forzadas y artificiales que será aventada a la primera crisis política real.

 

 

Gendarmería: Un modelo de democratización para las FFAA

 

En los últimos meses y tal vez como culminación de los variados procesos de retroexcavación, comenzaron a ser agitados, ahora en forma sistemática, los papers con las propuestas financiadas por el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) para democratizar la defensa nacional de Chile. El escenario preferido han sido los “Talleres” con motivo del Libro de la Defensa. La expresión talleres va entre comillas por que en realidad y bajo cualquier canon académico, son monólogos; representaciones; ejercicios de democracia o sesiones de adoctrinamiento a un público cautivo.

No hay duda que el “Representante Residente” del PNUD -suena un poco colonial, pero no se dejen llevar por las apariencias- tiene todo el derecho de hacer propuestas y a exigir el cumplimiento de las reformas que acordó con el actual gobierno y cuya promoción financia; pero tampoco puede haber duda que pese a todo, las experiencias nacionales, obtenidas gracias el trabajo y creatividad de los chilenos deben ser adecuadamente valoradas.

En este orden de cosas, el proceso de reforma (democratización) de Gendarmería a lo largo de varios años y próximo ya a su culminación, debe ser considerado como modelo válido y con profunda raigambre nacional para ajustar a las FFAA a las ideas del PNUD respecto a gobernabilidad. En efecto, en varios aspectos se ha avanzado en forma original y notable:

-Democratización

Este concepto puede ser asimilado al de “Gobernabilidad Democrática” que dispone el PNUD, que en el caso de la democratización de Gendarmería los creativos nacionales llevaron mucho mas allá que el organismo internacional.

Por ejemplo, cuando comenzó el infundado escándalo de las generosas pensiones de algunos de sus ejecutivos, el partido de la presidente recurrió velozmente a requerir información directamente a los directivos de la Brigada Socialista existente en ese servicio. ¿Para que perder el tiempo interrogando a las autoridades institucionales si se podía obtener información mas amplia y con una adecuada “perspectiva de clase” yendo directamente a los miembros del partido?.

Cuando las preguntas fueron poniéndose complicadas, el interrogatorio se desvió a los responsables institucionales teóricamente a cargo del servicio. Ahí quedó claro el sistema de cuoteo que se estableció en ese servicio. Este reparto de cargos por partidos y dentro de ellos por corrientes y sensibilidades fue hábilmente conjugado con el ranking de parentescos, matrimonios y amistades.

Este sistema permite una participación democrática muy precisa y representativa del peso del poder de cada grupo; no mas mandos dispuestos por escalafones y requisitos, todo reemplazado por un proceso de equilibrios naturalmente derivado del ejercicio democrático que reflejen el peso político de cada grupo y el resultado de las negociaciones entre partidos de gobierno.

Este sistema, combinado con los sindicatos y su respectiva correlación de fuerzas ahí representadas produce un nivel de democratización inédito en el mundo. No cabe duda que este sistema democrático aplicado a las FFAA producirá iguales o mejores resultados y eliminará de raíz los anticuados conceptos de profesionalidad, especificidad y carrera profesional.

El Servicio Nacional de Salud por ejemplo también ha alcanzado niveles de cuoteo meritorios, por ejemplo, el Sur y Suroriente de Santiago corresponden a los socialistas, el Oriente y Occidente está reservado para la DC, y el sector Norte está en manos del PPD. En términos militares esto podría hacer coincidir con los Teatros Conjuntos o en subsidio, por Instituciones. Como sea, el sistema es positivo pero no alcanza en profundidad a la democratización de Gendarmería y podría ser insuficiente para controlar efectivamente a las FFAA.

– Gestión.

En lo que a personal se refiere, la selección de personal por el sistema de Alta Dirección Pública o por avance regulado por una carrera estructurada está obsoleto y de hecho, eliminado. La selección por recomendación impositiva de las autoridades del gobierno de turno y la correspondiente intervención de los partidos políticos refleja mucho mejor el espíritu democrático eliminando la intermediación de burócratas que apenas si son expertos en alguna técnica pero carecen de representatividad popular.

Pero la mejor parte de este sistema de reclutamiento políticamente controlado es que asegura que todos y cada uno de los funcionarios y autoridades, conocedores y subscriptores de las ideas y preferencias del gobierno y con contactos y relaciones personales en su aparato, podrán interpretar con mucho mayor fidelidad las política gubernamentales. Una gestión democratizada de las FFAA facilitará su control estrecho e intrusivo y la consiguiente eliminación de las personas que no se adapten. En este sentido, las únicas competencias válidas en cuanto a democratización la representarían las FFAA Bolivarianas y en menor grado las de Cuba.

La gestión económica tiene que tener prioridades claras, primero las pensiones, especialmente las mas altas, luego los sueldos, bonificaciones y viáticos, incluyendo a los que ganan sueldo sin concurrir con su presencia al lugar de trabajo y luego los gastos del servicio. Arreglar los baños de las cárceles es un lujo que Chile no se puede dar. Malpagar a sus directivos políticos sería una grave vulneración a sus DDHH.

Para mantener estrictamente controlada la igualdad en el malestar y la miseria, no se puede permitir que los mismos presos y sus amigos y parientes contribuyan a su bienestar, como sucede con los prisioneros políticos de Punta Peuco. Ese es un escándalo inaceptable.

El tema de las pensiones millonarias que causó tanto revuelo, es solo un gran malentendido, como lo explicó tan bien la Diputado Yasna Provoste en su intervención durante la injusta y escandalosa interpelación a la Ministro de Justicia en el Congreso. La pensión de $6.000.000 de pesos mensuales que la ex esposa del Presidente del Senado obtuvo en forma relámpago simplemente no fue debidamente explicada y menos comprendida.

Primero, es la ex esposa del Presidente del Senado. ¿Qué querían?, que jubilara con tres chauchas?.

Y segundo, que esa pensión en realidad constituye un “piloto” que muestra gráficamente como serán las pensiones cuando se elimine el sistema de AFP y se lo reemplace por otro de reparto que, sin duda, facilitará el ejercicio de la democracia ya señalado, puesto que agilizará el correcto y rápido reflejo de la militancia y parentescos de cada cada persona en el monto de su pensión.

La separación de personal uniformado del personal civil, con superioridad de remuneraciones de los primeros por sobre los segundos, en razón de los riesgos propios de ejercicio de la custodia de personas con conductas peligrosas, no tiene lógica y de hecho, la práctica democrática de la gestión ya lo eliminó en Gendarmería por la vía administrativa. El uso de un uniforme no puede significar privilegios. Que su trabajo sea peligroso, es un costo sumergido, ya sabían en lo que se metían cuando ingresaron en el servicio, así es que ya no hora de reclamos.

Este problema ya se encuentra resuelto entre los funcionarios civiles del Ministerio de Defensa que tiene mas que justificados su altos sueldos como retribución a su sacrificio por la República. Por lo demás, el trabajo en un ambiente contaminado como el de la Alameda es muy nocivo.

La gestión de mando. En este sentido, tanto el Ministro de Defensa como la Ministro de Justicia han alcanzado la casi perfección en el arte de la elusión de sus responsabilidades. Solo se enteran de la existencia de problemas por la prensa, se toman varios días en hacerse cargo del tema y sobre todo, transfieren con la máxima habilidad la responsabilidad y la decisiones de acción a alguien de nivel inferior. El summun del arte es, en la misma pasada, eliminar a un par de uniformados y basurear a las autoridades que estuvieron a cargo hasta el día antes a la asunción de su cargo.

Una experiencia nacional obtenida con un alto sacrificio personal de los funcionarios cuoteados y con un altísimo costo al erario nacional no pueden ser dejada de lado al emprender una tarea impostergable como es la democratización de las FFAA de Chile.