Lagos y el Financiamiento de la Defensa

La prensa del fin de semana trae una columna que provoca sorpresa e incredulidad. Siendo la gobernabilidad el atributo positivo que mas enorgullece a los adherentes a la Concertación, no se explica que el Senador Ricardo Lagos súbitamente abjure por completo de lo obrado por cuatro gobiernos consecutivos de su sector, en una misma área de la gestión gubernamental: la defensa. En efecto, si bien Aylwin mostró un sólido desafecto hacia las FFAA, -comparable a su declarada animadversión a los Malls-, y que su ministro de defensa solo se interiorizó en los aspectos comerciales de la misma, los otros tres gobiernos de la Concertación, le dedicaron importantes cuotas de atención, tiempo y recursos financieros.

El Presidente Lagos, de reconocida presencia política, potenció e hizo valer la fortaleza de Chile para que fuera respetado en el concierto de las naciones. La capacidad militar es parte de esa fortaleza. La Sra. Bachelet por su parte, comenzó su carrera como experta militar en un curso vespertino de un año que hizo en la Anepe y luego otro de la misma duración como becada de la Escuela de Defensa Nacional en los EEUU. Posteriormente se desempeñó como asesora ministerial, luego como ministro de defensa y después como presidente de la República. ¿Es creíble que no haya tomado nota de estas situaciones tan anormales que denuncia el senador y no haya hecho nada al respecto?. Habrá que ver que dice si regresa al país como candidata presidencial.

Resulta increíble que de forma tan abrupta alguien tome conciencia de que todo estaba mal, más aun cuando otros miembros de la coalición e incluso de su propio partido continúan reivindicando esa política como uno de los éxitos de la Concertación.  La Ley Reservada del Cobre no es un producto de “la dictadura” como dice Lagos, es mucho más antigua, viene desde la década del 30 del siglo pasado, aunque es efectivo que durante el Gobierno Militar se le hicieron cambios, tal como también se le hicieron en el Gobierno de Bachelet donde se redefinió la forma de asignar los recursos. Por lo demás, siendo una ley de quórum simple, pudo haber sido derogada por la Concertación en cualquiera de los momentos en que tuvo mayoría en ambas cámaras a lo largo de esos 20 largos años.

Las críticas del senador apuntan a cuatro aspectos: “Primero, a que el gasto en ningún caso sea menor que el 70% de los gastos incurridos entre 2006 y 2010. Así, el gasto para capacidades estratégicas en ningún caso sería menor al 70% de los gastos incurridos entre 2006 y 2010. Casualmente, sucede que en ese período se registraron precios récord del cobre, lo que en el marco de la ley reservada implicó niveles también récord de recursos para Defensa. En otras palabras, el Ejecutivo no podría haber elegido una referencia más generosa para las Fuerzas Armadas”.

Sería un descuido inexcusable de los gobiernos de la Concertación que no hubieran previsto que cuando compraron equipos militares, el proceso no concluyó con el pago de su costo inicial sino que adquirieron un compromiso financiero de largo plazo para afrontar los gastos que demandará la mantención y empleo de dicho equipo a lo largo de su vida útil. El hecho de que la toma de conciencia de las consecuencias económicas de las decisiones políticas ocurra en forma súbita y tardía – como parece ser en este caso- confirma la prudencia de la previsión propuesta por el gobierno. No es bueno dejar la defensa nacional abierta a apresuramientos electorales. Ya en 1878 sufrimos eso cuando se estuvo a punto de vender los Blindados que luego serian vitales para ganar la Guerra del Pacifico. Los politicos que los ofrecieron a Rusia deben de haber razonado igual que el Sr Lagos.

Segundo, “el proyecto propone un fondo de contingencia especial para compras de material bélico, que se constituiría con el saldo de la ley reservada que suma en torno a US$ 2.500 millones”. “Que además debe ser repuesto cuando se hagan gastos”. En realidad, lo que se está estableciendo es una medida de previsión, algo poco frecuente en nuestra cultura, pero de gran utilidad cuándo los problemas se hacen presentes. Sin perjuicio de lo anterior, el senador sabe que todos los recursos son del estado y que los maneja el gobierno de turno, así es que no son recursos de “libre disponibilidad” de las FFAA. Eso no es cierto, ya que las FFAA no pueden comprometer recursos sin el visado previo del Ministerio de Defensa. Por lo demás, si Chile es golpeado súbitamente por una crisis económica mayor –tan profunda que demande hasta el último peso disponible-, modificar esta parte de la ley no tomaría más de un par de días, casi lo mismo que tomó legislar para corregir el olvido del encargado de inscribir a los candidatos de un partido político que estaba distraído.

Tercero. “El proyecto establece que el presupuesto de Defensa tenga carácter cuatrienal. Se entiende que ello se plantee para darle estabilidad a la planificación financiera del sector. Pero, ¿no requieren Obras Públicas y el resto de los sectores que ejecutan inversión pública una planificación similar? Si vamos a discutir sobre marcos presupuestarios de largo plazo, abramos entonces la discusión para toda la inversión pública, pero no les demos un privilegio adicional a las Fuerzas Armadas”. Perfecto, ábrala!, pero, ¿es que recién se dio cuenta que los presupuestos plurianuales son una forma de gestión usada en muchos países y que se hace por razones de eficiencia financiera?. Pero sin duda la parte más sorprendente es el fallo en la lógica de la crítica. Si los presupuestos plurianuales son una muy buena forma de gestión, ¿por qué en vez de privar a la defensa de esa herramienta no se la da también a los demás ministerios?

El senador plantea:  “habría que preguntarle a la ciudadanía si no preferiría proteger el gasto social o la inversión pública antes que el de Defensa”. No parece necesario hacer un plebiscito para contestar algo tan obvio: siempre es conveniente proteger todos los gastos e inversiones para que no queden proyectos a medio hacer o para que un iluminado decida dejar abandonado algo que un gobierno anterior comenzó. El sindrome de que si la obra no es del color politico del gobierno de turno queda abandonada suele ser una maldición recurrente en América Latina. Es de toda lógica precaverse de las personas que, como el senador Lagos, quieren desentenderse de lo hecho en administraciones anteriores en beneficio de la popularidad circunstancial.

Pero hablemos en castellano, los presupuesto plurianuales no son populares entre los políticos precisamente porque reducen la discrecionalidad para el empleo caprichoso y populista de los recursos. Si hubiera habido presupuestos plurianuales, no habría habido un Transantiago sacado de la manga, “por tincada”, ni un proyecto ridículo como el tren a Puerto Montt, entre muchos otros desvaríos financieros. Defensa no es un buen espacio donde hacer demagogia. Por lo menos eso decía su papá.

 

Estrategia Nacional de Seguridad y Defensa: Errores no forzados

El 28 de junio, SE el Presidente de la República, acompañado del Ministro de Defensa Nacional y en presencia del Presidente del Senado, hizo público el documento que expone la Estrategia Nacional de Seguridad y Defensa (ENSyD) para el lapso 2012 – 2024, que se enviaba en consulta al Senado para posteriormente ser sancionado oficialmente. Este documento, constituye un insumo fundamental para modificar el proceso de financiamiento de las fuerzas armadas, siendo por tanto vinculante respecto a la aprobación de la nueva fórmula presupuestaria promovida por el Ejecutivo en un proyecto actualmente en discusión en el Congreso.

El documento entregado al Presidente del Senado y distribuido a diversas instancias nacionales e internacionales, constituye un elemento articulador de la visión estratégica de Chile no solo en términos militares, sino de la forma en que concibe su desarrollo, seguridad, defensa y uso de sus recursos de poder para lograrlos, expresada como propuesta gubernamental. Como es natural, un documento de estas características despierta un interés evidente en los actores políticos e institucionales.

Al efecto, y más allá de valorar su intencionalidad, se hicieron presentes diversas críticas al documento, -tanto en Chile como en el extranjero-, provenientes de la oposición, de especialistas y de personas independientes, en general coincidentes en cuanto a: la necesidad de replantear y reordenar la presentación de los contenidos; el riesgo de “militarización” de la seguridad; la eventual “securitización” de la política exterior del Estado; la revisión de la conveniencia de crear organismos de coordinación superior que requerirían cambios en la Constitución, y de manera muy relevante la carencia de un proceso de socialización política previa, ya que se trata de una cuestión que no solo condiciona recursos del estado sino que establece una visión de futuro vinculante para varios organismos del mismo, que exige concordancia y convergencia política (política de estado) acorde a las dimensiones en que se proyecta Chile para el horizonte de tiempo planteado.

El concepto de “seguridad ampliada”, objeto de crítica generalizada, fue aceptado por el gobierno de Ricardo Lagos y propuesto positivamente a la comunidad internacional por parte de la ex ministro Soledad Alvear en su discurso en la OEA en Barbados, el año 2002, como una alternativa teórica a considerar para la comprensión de la nueva situación de seguridad global. Aunque fue recogido por ese gobierno, estaba lejos de haber sido incorporada al consenso social nacional. La crítica a este mismo concepto en la ENSyD que analizamos fue general, por lo que lo tomaré como línea de análisis para graficar los elementos más resaltantes de los que considero “errores no forzados”.

Una definición comúnmente aceptada de estrategia nacional es el de “arte y ciencia de desarrollar y utilizar los poderes políticos, económicos, socio-sicológicos y militares del Estado, de acuerdo a la guía política, para crear efectos que protejan o promuevan los intereses nacionales, relacionados con otros estados, actores o circunstancias. La estrategia busca una sinergia y simetría de objetivos, conceptos y recursos para aumentar la probabilidad de éxito político y las consecuencias favorables que se desprenden de ése éxito”. Se puede apreciar que se trata de un proceso esencialmente político y del más alto nivel, es decir por sobre el Ministerio de Defensa y obviamente por encima de la Subsecretaría de Defensa.

La ENSyD es un documento ejecutivo -que describe lo que hay que hacer-, no es académico ni especulativo. La inclusión de un concepto académico –“seguridad ampliada”- que son solo 2 palabras pero que necesitarían 200 páginas para explicar cabalmente de qué se trata, sus límites, componentes, condicionantes, y su posible aplicación a la situación nacional concreta, no solo no aporta nada sino que confunde. Así la Constitución Política de los Estados, incluyen normas e instrucciones para hacer que la sociedad funcione de una determinada forma, pero no contiene conceptos de teoría política. De la misma manera, un contrato comercial detalla el aporte que hace cada parte, cuáles serán las respectivas obligaciones y como se distribuirán los beneficios, tampoco incluye teoría económica ni legal.

Este concepto, insuficientemente explicado, hizo saltar las alarmas en un asunto particularmente sensible para la izquierda chilena: el rol de las FFAA en la seguridad interna. Durante 20 años, laboriosamente, representantes de izquierda y derecha dialogaron, discutieron y llegaron a consensuar un conjunto de valores y principios mutuamente aceptables respecto a este punto, los que fueron quedando registrados en los Libros de la Defensa y sobre todo en la memoria y compromiso de los actores. La inclusión del nuevo concepto de “seguridad ampliada” en el documento de la ENSyD fue interpretado como el abandono unilateral de una política de Estado y llevó a su rechazo. Desafortunadamente, la elaboración de este documento ha generado un quiebre importante entre lo que se espera de una gestión gubernamental y los necesarios procesos de participación y generación de diálogos políticos que tengan bases democráticas para su legitimidad política y social. Los nuevos personeros de este gobierno llegados al sector defensa, que no participaron en el proceso descrito, no contaban con los contactos, recorrido ni credibilidad técnica necesaria para introducir cambios relevantes en temas delicados que fueron largamente analizados desde mucho antes de su irrupción.

No es esperable que los Ministros de Defensa sean expertos en todos los aspectos técnicos de su cartera, para llenar este vacío deben contar con equipos técnicos que lo apoyen. Este gobierno en su comienzo dispuso de un equipo que, representando a su sector, había participado frente a los gobiernos de la Concertación en la creación de la “política de estado” señalada anteriormente y que hizo su programa de defensa. Este equipo fue marginado para dar cabida a personas comprometidas con agendas ajenas a la función defensa. La oposición, con más práctica política y experiencia técnica en este tema, ha dejado a sus expertos el análisis de la ENSyD, los que no han encontrado al frente a nadie capacitado o dispuesto a hacerse cargo del documento propuesto, responder las críticas, defender sus ideas o recibir las sugerencias.

La forma de presentar el documento fue desafortunada, ya que una propuesta compleja, larga –demasiado larga- no podía ser entregada sin mayores explicaciones, requería un proceso de socialización y discusión tanto con los técnicos y especialistas de la propia alianza gubernamental como con los técnicos de la oposición, que a su vez recomendarían su aceptación, observaciones o rechazo a sus mandantes partidarios y parlamentarios, nada de eso sucedió. Fue una ducha de agua fría. No sorprendente el rechazo. A estas alturas del desarrollo político de Chile existe un claro convencimiento que la seguridad y la defensa solo pueden abordarse desde perspectivas no ideológicas y no excluyentes.

En este sentido, si la ENSyD vuelve a hacerse y difundirse de la misma manera que la actual, recogerá el mismo rechazo: “Si sigues haciendo lo mismo, no esperes resultados diferentes”.