El 28 de junio, SE el Presidente de la República, acompañado del Ministro de Defensa Nacional y en presencia del Presidente del Senado, hizo público el documento que expone la Estrategia Nacional de Seguridad y Defensa (ENSyD) para el lapso 2012 – 2024, que se enviaba en consulta al Senado para posteriormente ser sancionado oficialmente. Este documento, constituye un insumo fundamental para modificar el proceso de financiamiento de las fuerzas armadas, siendo por tanto vinculante respecto a la aprobación de la nueva fórmula presupuestaria promovida por el Ejecutivo en un proyecto actualmente en discusión en el Congreso.

El documento entregado al Presidente del Senado y distribuido a diversas instancias nacionales e internacionales, constituye un elemento articulador de la visión estratégica de Chile no solo en términos militares, sino de la forma en que concibe su desarrollo, seguridad, defensa y uso de sus recursos de poder para lograrlos, expresada como propuesta gubernamental. Como es natural, un documento de estas características despierta un interés evidente en los actores políticos e institucionales.

Al efecto, y más allá de valorar su intencionalidad, se hicieron presentes diversas críticas al documento, -tanto en Chile como en el extranjero-, provenientes de la oposición, de especialistas y de personas independientes, en general coincidentes en cuanto a: la necesidad de replantear y reordenar la presentación de los contenidos; el riesgo de “militarización” de la seguridad; la eventual “securitización” de la política exterior del Estado; la revisión de la conveniencia de crear organismos de coordinación superior que requerirían cambios en la Constitución, y de manera muy relevante la carencia de un proceso de socialización política previa, ya que se trata de una cuestión que no solo condiciona recursos del estado sino que establece una visión de futuro vinculante para varios organismos del mismo, que exige concordancia y convergencia política (política de estado) acorde a las dimensiones en que se proyecta Chile para el horizonte de tiempo planteado.

El concepto de “seguridad ampliada”, objeto de crítica generalizada, fue aceptado por el gobierno de Ricardo Lagos y propuesto positivamente a la comunidad internacional por parte de la ex ministro Soledad Alvear en su discurso en la OEA en Barbados, el año 2002, como una alternativa teórica a considerar para la comprensión de la nueva situación de seguridad global. Aunque fue recogido por ese gobierno, estaba lejos de haber sido incorporada al consenso social nacional. La crítica a este mismo concepto en la ENSyD que analizamos fue general, por lo que lo tomaré como línea de análisis para graficar los elementos más resaltantes de los que considero “errores no forzados”.

Una definición comúnmente aceptada de estrategia nacional es el de “arte y ciencia de desarrollar y utilizar los poderes políticos, económicos, socio-sicológicos y militares del Estado, de acuerdo a la guía política, para crear efectos que protejan o promuevan los intereses nacionales, relacionados con otros estados, actores o circunstancias. La estrategia busca una sinergia y simetría de objetivos, conceptos y recursos para aumentar la probabilidad de éxito político y las consecuencias favorables que se desprenden de ése éxito”. Se puede apreciar que se trata de un proceso esencialmente político y del más alto nivel, es decir por sobre el Ministerio de Defensa y obviamente por encima de la Subsecretaría de Defensa.

La ENSyD es un documento ejecutivo -que describe lo que hay que hacer-, no es académico ni especulativo. La inclusión de un concepto académico –“seguridad ampliada”- que son solo 2 palabras pero que necesitarían 200 páginas para explicar cabalmente de qué se trata, sus límites, componentes, condicionantes, y su posible aplicación a la situación nacional concreta, no solo no aporta nada sino que confunde. Así la Constitución Política de los Estados, incluyen normas e instrucciones para hacer que la sociedad funcione de una determinada forma, pero no contiene conceptos de teoría política. De la misma manera, un contrato comercial detalla el aporte que hace cada parte, cuáles serán las respectivas obligaciones y como se distribuirán los beneficios, tampoco incluye teoría económica ni legal.

Este concepto, insuficientemente explicado, hizo saltar las alarmas en un asunto particularmente sensible para la izquierda chilena: el rol de las FFAA en la seguridad interna. Durante 20 años, laboriosamente, representantes de izquierda y derecha dialogaron, discutieron y llegaron a consensuar un conjunto de valores y principios mutuamente aceptables respecto a este punto, los que fueron quedando registrados en los Libros de la Defensa y sobre todo en la memoria y compromiso de los actores. La inclusión del nuevo concepto de “seguridad ampliada” en el documento de la ENSyD fue interpretado como el abandono unilateral de una política de Estado y llevó a su rechazo. Desafortunadamente, la elaboración de este documento ha generado un quiebre importante entre lo que se espera de una gestión gubernamental y los necesarios procesos de participación y generación de diálogos políticos que tengan bases democráticas para su legitimidad política y social. Los nuevos personeros de este gobierno llegados al sector defensa, que no participaron en el proceso descrito, no contaban con los contactos, recorrido ni credibilidad técnica necesaria para introducir cambios relevantes en temas delicados que fueron largamente analizados desde mucho antes de su irrupción.

No es esperable que los Ministros de Defensa sean expertos en todos los aspectos técnicos de su cartera, para llenar este vacío deben contar con equipos técnicos que lo apoyen. Este gobierno en su comienzo dispuso de un equipo que, representando a su sector, había participado frente a los gobiernos de la Concertación en la creación de la “política de estado” señalada anteriormente y que hizo su programa de defensa. Este equipo fue marginado para dar cabida a personas comprometidas con agendas ajenas a la función defensa. La oposición, con más práctica política y experiencia técnica en este tema, ha dejado a sus expertos el análisis de la ENSyD, los que no han encontrado al frente a nadie capacitado o dispuesto a hacerse cargo del documento propuesto, responder las críticas, defender sus ideas o recibir las sugerencias.

La forma de presentar el documento fue desafortunada, ya que una propuesta compleja, larga –demasiado larga- no podía ser entregada sin mayores explicaciones, requería un proceso de socialización y discusión tanto con los técnicos y especialistas de la propia alianza gubernamental como con los técnicos de la oposición, que a su vez recomendarían su aceptación, observaciones o rechazo a sus mandantes partidarios y parlamentarios, nada de eso sucedió. Fue una ducha de agua fría. No sorprendente el rechazo. A estas alturas del desarrollo político de Chile existe un claro convencimiento que la seguridad y la defensa solo pueden abordarse desde perspectivas no ideológicas y no excluyentes.

En este sentido, si la ENSyD vuelve a hacerse y difundirse de la misma manera que la actual, recogerá el mismo rechazo: “Si sigues haciendo lo mismo, no esperes resultados diferentes”.

Una catástrofe como la ocurrida en nuestro país el 27 de febrero del 2010 necesita ser analizada a fondo, primero, porque los fallecidos y sus deudos merecen más que un intercambio de insultos y difamaciones entre políticos; segundo, porque hay que determinar si las autoridades de gobierno y organismos del estado cumplieron sus obligaciones cabalmente, y tercero porque debemos aprender de esta dolorosa experiencia que seguramente se repetirá.

Se ha desatado una patética y vergonzante carrera para responsabilizar a cualquiera. Analizar lo sucedido es tarea de todos, y para que su análisis sea útil, es conveniente disponer del máximo de informaciones y descripción de procesos que enriquezcan la discusión. Aquí van algunas que ofrezco a los lectores:

1.- Chile enfrentó un terremoto y maremoto de inusitada violencia y de una amplitud territorial nunca antes vista, que sobrepasó las previsiones de la planificación (Plan Nacional de Protección Civil – Decreto Supremo de Interior Nº 156, de 2002. Disponible en la red bajo ese mismo nombre).No está del todo claro si el terremoto se trató de uno o varios sismos con uno o más epicentros. Tampoco la secuencia temporal y espacial de ellos.

Está claro que el Shoa no logró hacerse una idea precisa de lo que estaba sucediendo y decretó una alerta que levantó al cabo de algo más de una hora, mientras los movimientos de mareas aun continuaban.

También está claro que durante ese lapso, ni la ONEMI ni las autoridades presentes en su puesto de mando, particularmente del Ministerio del Interior, declararon la alarma prevista en el Plan Nacional mencionado anteriormente.

Cuando el Shoa se quedó sin mareógrafos y sin comunicaciones con sus estaciones de observación, su única fuente de informaciones de campo con las cuales actualizar sus datos iniciales y hacer el seguimiento de la situación, fue la ONEMI, pero desde allí no recibió nada. Hay que recordar que el rol del Shoa era asesorar a las autoridades para que ellas adoptaran las medidas a nivel nacional pertinentes: el plan de protección civil, los planes de evacuación etc.

2.- La respuesta de los organismos de gobierno y de las FFAA fue lenta y tardía. Estas últimas recién lo hicieron al día siguiente, cuando el descontrol se había traducido en saqueos y pillaje violento.

El camino que llevó a esta situación de ineficacia gubernamental fue una sucesión de decisiones y políticas que se aplicaron a lo largo de varios años:

a.- Desde el comienzo del gobierno de Aylwin, los gobiernos adoptaron una política tendiente a bajar el perfil de la presencia y actividad de las FFAA en el control de situaciones de emergencia, las que fueron entregadas, para su administración, a la ONEMI. En cada crisis se nombró una autoridad civil ad – hoc (un “Ministro en Campaña”) para ejercer un mando que fue mayormente nominal. Esta voluntad está graficada en la expresión del ex-Ministro Bitar sobre “lo difícil que les resultaba entregar el gobierno con los militares en la calle”.

Es conveniente recordar que tanto la Presidente como ex-Ministra de Defensa y el titular del mismo, conocían cabalmente las capacidades de las FFAA.

b.- Pese a que esa política -legítima, por lo demás- entregaba nuevas y muy serias responsabilidades a la ONEMI, no se la proveyó de una capacidad de mando, control y coordinación equivalente a las de los militares que dejaron de tener un rol significativo en la gestión de las crisis.

c.- Durante el terremoto ocurrido en Aysén se pudo comprobar que el sistema de emergencias no funcionaba y que había que modificarlo. La idea de modificación que dominaba en el gobierno de Bachelet, particularmente en los Ministerios del Interior y de Defensa, está expuesta en el Decreto Exento 760 del 25 de febrero de 2010 (también disponible en la red), que traspasó el total del control de catástrofes a la ONEMI, en exclusividad, y dejó a las FFAA en condición de prestar apoyo solo cuando le fuera formalmente requerido/dispuesto. Este decreto fue anulado, pero ilustra sobre la visión política del gobierno en cuanto a que la coordinación de los recursos se haría entre el Ministerio de Defensa y la ONEMI, dejando a los Mandos Militares Institucionales fuera del esquema.

d.- Por otra parte, la iniciativa de las FFAA, particularmente de sus mandos subalternos, -que podrían haber procedido por si mismos ante la magnitud del desastre-, estaba impedida por el Dictamen 42.822 de la Contraloría que determinó que las FFAA no podían intervenir en situaciones públicas sin la orden explícita del Ejecutivo. Esa orden no se dio sino 40 horas después de ocurrido el terremoto.

3.- Hubo un fallo grave de comunicaciones, pero no total. Entre las 3:36 y las 8:00 horas de esa mañana, la ONEMI registró 1.227 llamadas entrantes, con 26,9 horas de conversación, y 802 llamadas salientes, con 11,5 horas de conversación. Además, entre las comunicaciones hubo 18 llamadas a Concepción, equivalentes a 50 minutos, y cuatro llamadas a Valparaíso, por 20 minutos. Esto indica que se pidió y se recibió información desde y hacia esos lugares.

El director de televisión y empleado de la Onemi Sr. Jorge Tapia Vidal, testigo directo de todo lo que ocurrió en la ONEMI el 27 de febrero de 2010 y quien grabó el histórico video que muestra las decisiones que tomaron las máximas autoridades del país, señala que: «Se produjo un cuello de botella porque el cúmulo de información que empezó a llegar, región, intensidad, los grados, los posibles deterioros, la conectividad, entraban en un tubo que se taponeó. Y como no había filtros se quedaron ahí… Toda la información que recababan los geólogos, los geógrafos, los sismólogos … hasta ahí no más llegaba». «Es inexplicable (que no se diera la alerta de tsunami). En la ONEMI, en el CAT, hay un muro, con una pizarra donde están escritos qué hacer en caso de grado 1, 2 ó 3. Y cuando llega al grado 7, se indica que hay que dar la alerta inmediatamente».

Lo indicado señala que el proceso de toma de decisiones se efectúa con mucha más información que solo la entregada por el Shoa. La ONEMI disponía de varias otras fuentes de información que continuaron funcionando. El problema fue el manejo de esa información: su recepción, selección, valorización, interpretación y difusión y esto no funcionó en lo absoluto.

4.- La presencia de la Presidente de la República en el centro de mando de la ONEMI produjo un conflicto de autoridad y mando. Estando presente la máxima autoridad de la República en el puesto de mando de un organismo de gobierno que está intentando maneja una catástrofe nacional ¿quién está al mando?: ¿La Directora de la ONEMI, el Subsecretario del Interior, el Ministro del Interior, o la misma Presidente?. ¿Siguen vigentes los procedimientos regulares?.

Esto contribuyó, sin duda a la pérdida del control y a la no aplicación de los protocolos establecidos internamente dentro de la ONEMI. ¿Podría la Directora tomar las decisiones que su experiencia y conocimiento del problema le aconsejaban? o estaba inhibida de hacerlo y se transformaba en una asesora de la máxima autoridad presente?. Esta indefinición respecto a quien estaba realmente al mando es probablemente la razón de la apatía, indecisión y abulia de las altas autoridades presentes en la ONEMI la noche del terremoto, que se percibe en la filmación. Nadie está claramente al mando y no hay un responsable reconocible.

5.- La ONEMI dispuso de 1 hora y 5 minutos para difundir la alarma de tsunami (desde las 3.51 hasta las 4.56) y como vimos, disponía de algunas comunicaciones, particularmente con la Intendencia de Concepción. ¿Por qué no lo hizo?. No lo sabemos. Pero para analizar lo que pasó debemos incluir la experiencia personal de la Sra. Carmen Fernández el año 2005 como Directora del Departamento de Protección Civil de la ONEMI. 12 mil personas de las comunas de Concepción, Hualpén, Talcahuano, Coronel y San Pedro de la Paz comenzaron a huir de sus casas cerca de las 02:00 horas, cuando algunos pescadores artesanales dieron una falsa alarma sobre la proximidad de un maremoto. Una mujer de 68 años, María del Rosario Balladar, falleció de un paro cardiorrespiratorio en la comuna de San Pedro de La Paz, cuando huía rumbo al cerro Lomas Coloradas en el vehículo de un vecino. De la misma manera, durante la crisis del 27 de febrero, la misma Presidente advirtió varias veces sobre el riesgo de inducir al pánico a la población. Si se hubiera dispuesto la alarma; no hubiera habido tsunami, y hubiera habido varias víctimas, hoy tendríamos a las mismas autoridades acusadas del mismo delito. Lo delicado del tema inducía a postergar la decisión. El peso de ella queda claro cuando la Presidente arrincona la Jefe del Shoa para que diga si habrá o no tsunami: “Dígame Comandante, si o no”, en circunstancias que en la ONEMI, en el CAT, hay un muro, con una pizarra donde están escritos qué hacer en caso de grado 1, 2 ó 3. Y cuando llega al grado 7, se indica que hay que dar la alerta inmediatamente. El Jefe del Shoa es presa del mismo síndrome: Explica: “finalmente uno busca adoptar la decisión que produzca el menor daño y dado que «no se recibió ninguna comunicación de la ONEMI que señalara alguna anormalidad en el borde costero», se levantó la alerta de tsunami.

La PDI, en su largo informe de seis mil páginas señala que: “La investigación identificó falta de capacidad de los jefes de turno (en la ONEMI), confusión en conceptos básicos como «alerta» o «alarma» de tsunami y fallas en la interpretación de datos enviados por el Shoa” e identifica “malos entendidos, demoras innecesarias e incluso desconocimiento de cómo se genera un tsunami. Todo lo que derivó en la errónea interpretación de datos enviados por el Shoa respecto de una alerta de tsunami, la que nunca se difundió, y el posterior descarte de un maremoto en las costas chilenas”.

La PDI identifica los siguientes errores: 1. No se difundió alerta de tsunami: A las 4:07 horas del 27-F, la ONEMI recibe un fax del Shoa con una alerta de tsunami, la que debió ser difundida apenas llegó. 2. Malinterpretación de alerta dada por el Shoa: El informe detectó que no se leyó la parte del Fax referida a la alerta por el tamaño pequeño de la letra. 3. Nadie aclaró información contradictoria: Cincuenta y un minutos después de enviado el fax con la alerta, el Shoa informa radialmente que ésta se levanta. Pero nadie intenta aclararlos con el Shoa, pese a haber comunicación. 4. Hay indicios de tsunami en Juan Fernández y no dan alerta: A las 5:41, la ONEMI ya tenía datos de Carabineros y del concejal de Juan Fernández hablando de un tsunami . No da la alerta. 5. Desestiman fuentes oficiales alternativas al Shoa: Entre las 5:12 y 6:05, un general de Carabineros y un observador meteorológico, ambos medios oficiales en una situación de emergencia, informan de un tsunami en Juan Fernández. No se decreta la evacuación en el borde costero continental. 6. Confusión respecto del término «tsunami»: Tras los indicios de tsunami, jefes de la ONEMI discuten sobre altura de las olas y si sería un maremoto. Informe constata que la ONEMI no contaba con expertos capaces de interpretar que tras el terremoto podía haber un tsunami. 7. Desconoce cuándo se genera un tsunami: Se descartó la variable tsunami al notar que el epicentro fue en tierra. 8. Nunca se practicó un simulacro de alerta: El informe consigna que nunca practicaron un simulacro de alerta de tsunami en el que tuvieran que analizar datos del Shoa y seguir protocolos para difundir la alerta. 9. Jefes de turno no cumplían con requisitos: Se estableció que no se cumplió con la política de reclutamiento de jefes de turno expuesta por Carmen Fernández en su declaración. Se contrató a un periodista y a un ingeniero forestal para tal función, y dos de los seis jefes aún no se titulaban ni tenían experiencia previa. 10. Personal sin capacitación en protección civil: No contaban con conocimientos acabados sobre protección civil.

Cada cual tiene derecho a tener y manifestar su opinión. Lo constructivo es hacerlo aportando razones y empleando buenas maneras. Yo creo que el problema central en el manejo de esta catástrofe estuvo en la gestión de la información. Un puesto de mando de crisis debe tener la capacidad de reunir, clasificar, integrar y analizar un cúmulo inmenso de información, muchas veces incompleta o contradictoria, proveniente de diferentes fuentes y llegar a conclusiones, tomar decisiones, comunicarlas a los ejecutores y verificar que se están cumpliendo. La crisis es el peor momento para improvisar, alterar los procedimientos de rutina o introducir nuevos escalones de mando. Otro aspecto clave: ENTRENAMIENTO. Nada reemplaza al entrenamiento frecuente, realista y analizado ex post, a fondo y profesionalmente.